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城投公司起死回生 棚改保障房等穩增長任務凸顯
中國經濟增速下行趨勢，新增債務有限，PPP模式短期作用也有限，城投公司仍然被地方政府當做穩增長、穩投資的重要實施主體。
規范的地方政府舉債融資體制難以在短期內建立，政府債務和城投公司債務糾結在一起，城投公司與地方政府這種“剪不斷、理還亂”的關系恐仍將持續幾年，轉型道路註定多波折。
2015年對很多城投公司而言，是波折又充滿戲劇的一年。
老李為某省會城市某城投公司總經理，他直言，2015年白天工作結束之後，晚上回到傢裡，有時候睡不著覺。
一切源起於2014年國務院下發的43號文，將所有城投公司推向十字路口：剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。這意味著城投公司將面臨“斷奶”。
在審計署2013年對全國政府債務的摸底行動中，僅納入審計的融資平臺數量就達到7170個。以往倚靠政府信用融資發展的路徑難以為繼，這些城投公司要與政府劃清界限，轉型是必然的趨勢。
怎麼轉？老李對21世紀經濟報道記者表示，城投公司要是轉型，可能什麼都不是。去競爭性領域，跟民企競爭沒有優勢。若是把存量債務拿走，公司其實可以關閉瞭。
2015年，劇情急轉突變，部分城投公司又活過來瞭。囿於經濟下行壓力較大，地方政府加大投台南柳營汽車貸款資力度“穩增長”中，平臺公司鞍前馬後，又忙活起來。
老李有時候內心會稍稍釋然，“沒準十年過後，回頭看看今天的擔憂，也是多餘的”。2010年國務院下發19號文，當時就提出要清理規范融資平臺公司。5年過去瞭，城投公司依舊活得好好的。
老李的憂慮和寬慰很普遍。不過，本屆政府高度重視地方債工作，從對全國政府債務全面摸底，到上下幾輪地方債務清理甄別，再到放開地方發債、大規模置換存量債務——形勢發生瞭根本變化！
但中國經濟增速下行趨勢，幾年內難有好轉，新增債務有限，PPP模式短期作用也有限，城投公司仍然被地方政府當做穩增長、穩投資的重要實施主體。
規范的地方政府舉債融資體制難以在短期內建立，政府債務和城投公司債務糾結在一起，城投公司與地方政府這種“剪不斷、理還亂”的關系恐仍將持續幾年，轉型道路註定多波折。
轉型焦慮
43號文是個分水嶺。2014年10月，國務院發佈《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》，即43號文。
在此之前，地方政府在基礎設施或公用事業投資上，多倚重城投公司等融資平臺。43號則明確提出，融資平臺不得新增政府債務，地方政府後續舉債，要麼通過發行地方政府債券，要麼通過政府與社會資本合作模式（即PPP模式）。
與43號文相配合，發改委和交易商協會都收緊瞭城投債的發行。
發改委提高瞭企業債券發行主體的資產負債率標準；要求企業隔離企業信用和政府性債務、政府信用，不能新增政府債務等。交易商協會要求企業募投項目應為具有經營性現金流的非公益性項目，排除瞭審計署、銀監會、財政部的融資平臺名單。
形勢所逼，城投公司的轉型非常迫切。
老李所在的公司也在積極謀劃轉型。市政府牽頭進行資產整合，幾個平臺公司合並，一些養老、金融類資產被註入；同時，集團公司還加大瞭對子公司的市場化考核，要求各個子公司要逐漸擁有經營性資產。
老李對21世紀經濟報道記者表示，政府融資功能會逐步削弱，後續隻能進一步做實資產經營管理。
但他直言，轉型道路很艱難。城投公司轉入到市場競爭領域，跟民營企業相比，競爭力不夠。比如，老李所在的公司旗下就有房地產公司，但房地產高度市場化，除瞭全國性房地產公司在當地有樓盤開發，即便是面對本土房地產公司，老李的公司也難言優勢。
茫然的不止老李一傢。河南某地級市城投公司負責人表示，他們有機會參與到省內金融類國企改制，有望控股省內某傢城商行。“大傢都說這是件好事，平常雖然跟銀行打交道多，但真讓我們自己經營銀行，還是很有難度的”。
有城投公司負責人表示，融資平臺由於背靠政府信用，有瞭融資、項目的優勢。未來要跟政府脫離關系，再造自己的競爭力，很困難。
更別提那些不具備經營性資產，造血能力很差的空殼類公司。
山西某地級市城投公司總經理對21世紀經濟報道記者表示，他們公司資產規模很大，但沒有經營性項目，也沒有自營項目。公司替政府融資修公路、進行棚戶區改造，這些公益性項目幾乎沒有現金回報，所欠債務由財政償還。2014年進行債務甄別，債務基本全部交還給政府。轉型根本沒有出路，隻能逐漸關掉。
政策松綁
經濟下行壓力加大，穩增長任務凸顯出來。
2015年3、4月份，發改委先後出臺瞭四個專項債發行指引，加大企業債券對城市地下綜合管廊、戰略性新興產業、養老產業和城市停車場建設的支持力度。
更多穩增長政策陸續出臺。5月份，國務院辦公廳轉發三部委文件，要求妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目後續融資問題。
城投公司融資渠道也在進一步放松。5月份、11月份，發改委兩次發文，陸續放松企業債券的審批發行，諸多限制條件被突破。
Wind數據顯示，受43號文等相關政策影響，2014年12月，2015年1月和2月份，城投債發行規模減少到600億元以下；到2015年3月份之後，城投債月度發行規模逐漸恢復到1000億元以上。
某地級市城投公司董事長老張笑稱，“2015年城投公司又活過來瞭！”
老張表示，農發行、國開行，還有一些商業銀行的總行主動來對接項目，尤其是國傢重點支持的幾個領域的建設，包括棚改、保障房、地下管廊、停車場等。一些項目可研還沒做完，資金就已經批下來瞭。
老張表示，“我們市裡爭取到的項目貸款資金在省裡居前列。因為我們儲備的項目多，前提是要緊跟國傢政策走，多儲備國傢支持領域的項目。現在經濟下行，銀行不願意給民企貸款，風險太高，政府和城投公司的貸款要相對安全。”
另一地級市城投公司負責人對21世紀經濟報道記者表示，他們公司2015年通過中票、私募票和私募公司債等進行融資，融資渠道的放松，使得2015年償債資金有瞭著落。但房地產和土地市場的不景氣，整理的土地難以賣出好價錢，收入方面還很困難。
當然，並非所有城投公司都能享受到政策放松帶來的愉悅。據21世紀經濟報道記者瞭解，有些城投公司因為背負著較沉重的利息負擔，雖有債券置換存量債務本金部分，但利息難以償還，銀行不願意貸款，公司運作陷入困境。
尷尬的身份
某地級市城投公司董事長老張所在的城投公司，雖有資金有項目跟進，但心裡仍然覺得憋屈。
“城投公司為地方城市建設做出瞭很多貢獻，地方政府也需要城投公司發揮作用，但似乎一直得不到正式的認可。一會說要清理，一會又把大量項目給你，心裡有點不是滋味。”
中國財政體制的不完善，使得地方政府越到基層越是“吃飯財政”——公共財政收入僅夠日常運營支出，難以有多餘的資金用於經濟建設。尤其在城鎮化建設過程中，城市基礎設施、公用事業等配套需求量大、資金缺口較大，此前多依靠政府財政投入，也多由城投公司代表政府完成項目的投資運營。
老張進一步表示，當地財政年年都困難，財政拿不出多餘的錢，多虧城投公司的融資能力，來支撐地方城市發展。
地方建設資金缺口，疊加上2008年金融危機後，配合“四萬億”計劃的落地，城投公司數量急劇增加。2009年中央政府相關文件還明確表示，“支持有條件的地方政府組建投融資平臺”，融資平臺融資貸款能力被放大。
審計署2013年對全國政府債務的摸底行動中，納入審計的融資平臺數量達到7170個，融資平臺為地方政府債務最大舉債主體，其中僅政府負有償還責任債務的規模達到4.08萬億元，占比37.4%。
因為地方債務規模急劇膨脹，債務風險積聚，2010年國務院發文要求清理規范融資平臺。2014年43號文，重申要清理規范融資平臺，不得新增地方政府債務；為地方政府舉債開辟瞭兩條明路，一為地方債券，二為PPP模式。
經國傢相關部門確認，從2013年6月底到2014年底，這一年半的時間，地方政府債務增加4.6萬億。與之形成鮮明對比的是，2015年地方政府新增債務額度共計6000億元，相較於一年半4.6萬億的額度，差距較大。
債務額度不夠用，PPP模式能補上嗎？從實際運行情況來看，雖然PPP項目熱炒瞭一年多，但由於政府推出的公益項目現金回報難以達到社會資本預期，再加上後續融資資金難以跟進等問題，PPP項目推出的雖多，但實際落地效果並不是太好。
因此，城投公司重新被委以重用。有地方城投公司相關負責人對21世紀經濟報道記者表示，市裡主管城建的領導、財政發改部門等，還是希望城投公司能繼續發揮作用。城投其實就是政府的組成部分，政府要推一些項目，有時候對社會資本不夠信任，偏向於由城投來對接。
市場化轉型
2015年12月末，財政房貸苗栗銅鑼房貸車貸信貸台中神岡車貸信貸部部長樓繼偉在全國人大常委會上地方債管理情況作時，指出融資平臺公司缺乏持續穩定的經營性現金流，自身“造血”能力較弱，與政府的關系短期內難以厘清，制約瞭市場化轉型的進程。
至於後續平臺公司轉型的出路，政策是明確的，無外乎兩條：空殼類公司將被關閉，實體類公司逐漸轉型為自我約束、自我發展的市場主體。
財政部財政科學研究所金融研究室主任趙全厚對21世紀經濟報道記者表示，政府可以通過資產註入和兼並重組，如註入水務、供熱等有現金流的資產，提升城投公司造血和市場融資能力；另外，城投公司還可以通過購買服務，繼續參與公益項目的建設或運營。
政策雖有反復，但越來越多的城投公司意識到需要加快自身的轉型，為後續發展多爭取主動權。
比如，老張意識到要註重公司盈利。“不能把自己當做是政府的組成部分，替政府辦的事情，政府應該支付相應的費用。”
同時，老張還刻意區分政府項目和自身經營項目。雖然建起瞭防火墻，老張仍然有點擔心：現在明文禁止城投公司替政府舉債，城投公司轉型之後，這部分政府債務會不會最終由城投公司承擔？
除瞭經營層面，在人事安排上也需要面向市場。現有城投公司形態多樣，有些雖掛公司之名，但公司員工同時均具有體制內公職身份，要麼是公務員，要麼來自事業單位，多為管理職位，離實體化、市場化運營的一線仍有距離。
不過，也已經有不少城投公司在探索轉型道路。據21世紀經濟報道記者瞭解，蘭州城投將資產分為政府類資產和經營類資產，區別對待；人員安排方面，將部分集團層面管理職務人員，下放到一線子公司層面，充實實體經營；同時，也在拓展醫療器械等新興產業領域的業務。
為城投公司提供咨詢服務的中國現代集團總裁丁伯康，對21世紀經濟報道記者表示，地方主政領導如果思路清晰，在城投轉型事情上決策果斷，能避免城投公司過久地陷入焦灼狀態。城投公司不能過度依賴政府，要多去進行市場化運營的嘗試，積累資產和技術經驗，為轉型打基礎。
本文來源：21世紀經濟報道 作者：周瀟梟
責任編輯：鐘齊鳴_NF5619
新聞來源http://money.163.com/16/0111/00/BD0PU8VQ00253B0H.html
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